Aspectos Jurídicos do Estudo de Impacto Ambiental
Inserido na categoria (Aulas Gratuitas, Outros) por admin em 13 de março de 2008
O Direito Ambiental, enquanto ciência de origem recente, encontra como um dos maiores obstáculos para seu estudo sistemático, a legislação esparsa que trata da proteção do meio ambiente. Apesar desta dificuldade, verifica-se claramente no ordenamento jurídico nacional a existência de inúmeros princípios que conferem autonomia científica a esse ramo do Direito[1].Dentre os vários princípios norteadores do tema, destacam-se os princípios da prevenção e da precaução do dano ambiental. Tais direcionamentos fundamentais consistem no comportamento efetuado com o intuito de afastar o risco ambiental. Antecipam-se medidas para evitar agressões ao meio ambiente. O princípio da prevenção encontra-se previsto no artigo 225, caput, da Constituição Federal, quando se incumbe ao Poder Público e à coletividade o dever de proteger e preservar o meio ambiente às presentes e futuras gerações.Ao se mencionar a idéia de proteção, esta engloba tanto atividades de reparação, como de prevenção. Consoante ensina Marcelo Abelha Rodrigues sobre o princípio da prevenção:
“Sua importância está diretamente relacionada ao fato de que, se ocorrido o dano ambiental, a sua reconstituição é praticamente impossível. O mesmo ecossistema jamais pode ser revivido. Uma espécie extinta é um dano irreparável. Uma floresta desmatada causa uma lesão irreversível, pela impossibilidade de reconstituição da fauna e da flora e de todos os componentes ambientais em profundo e incessante processo de equilíbrio, como antes se apresentavam”[2].
Para que sejam tomados os procedimentos adequados à proteção do meio ambiente, torna-se necessário existir permanente sistema de informação e séria pesquisa para resolver os problemas ambientais já na sua origem. Nesse sentido, Paulo Affonso Leme Machado organiza em cinco itens a aplicação do princípio da prevenção: “1º) identificação e inventário das espécies animais e vegetais de um território, quanto à conservação da natureza e identificação das fontes contaminantes das águas do mar, quanto ao controle da poluição; 2º) identificação e inventário dos ecossistemas, com a elaboração de um mapa ecológico; 3º) planejamentos ambiental e econômico integrados; 4º) ordenamento territorial ambiental para a valorização das áreas de acordo com a sua aptidão; e 5º) Estudo de Impacto Ambiental”[3].
Constata-se, portanto, que a noção de prevenção diz respeito ao conhecimento antecipado dos sérios danos que podem ser causados ao bem ambiental em determinada situação e a realização de providências para evitá-los. Já se verifica um nexo de causalidade cientificamente demonstrável entre uma ação e a concretização de prejuízos ao meio ambiente.Assim, a aplicação do princípio da prevenção configura um complexo sistema de conhecimento e vigilância da biota, em que a atualização constante de informações permite a implementação e modernização das políticas ambientais.O princípio da precaução, por sua vez, também diz respeito a proteger a degradação do meio ambiente, mas diverge do princípio da prevenção.
Precaução tem um conteúdo mais específico, tendo em vista que indica soluções a tomar em hipóteses em que os efeitos sobre o meio ambiente de um certo empreendimento não sejam ainda plenamente conhecidos sob o aspecto científico. Nesse sentido, a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima, em seu art. 3º, trata do princípio da precaução:
“As Partes devem adotar medidas de precaução para prever, evitar ou minimizar as causas das mudanças do clima e mitigar seus efeitos negativos. Quando surgirem ameaças de danos sérios ou irreversíveis, a falta de plena certeza científica não deve ser usada como razão para postergar essas medidas, levando em conta que as políticas e medidas adotadas para enfrentar a mudança do clima devem ser eficazes em função dos custos, de modo a assegurar benefícios mundiais ao menor custo possível”.
A finalidade do emprego do princípio da precaução consiste em afastar os danos ao meio ambiente em situações de incerteza científica. Conforme leciona Juarez Freitas, o princípio da precaução deve ser compreendido como “o dever de o Estado motivadamente evitar, nos limites de suas atribuições e possibilidades orçamentárias, a produção de evento que supõe danoso, em face da fundada convicção (juízo de verossimilhança) quanto ao risco de, não sendo interrompido tempestivamente o nexo de causalidade, ocorrer um prejuízo desproporcional, isto é, manifestamente superior aos custos da eventual atividade interventiva. No cotejo com o princípio da prevenção, a diferença reside no grau estimado de probabilidade da ocorrência do dano (certeza “versus”verossimilhança. Nessa medida, o Poder Público, para bem efetivar o princípio da precaução, age na presunção – menos intensa do que aquela que o obriga a prevenir – de que a interrupção proporcional e provisória do nexo de causalidade consubstancia, no plano concreto, atitude mais vantajosa do que a resultante da liberação do liame de causalidade.”[4]
O estudo de impacto ambiental tem como supedâneo os preceitos da prevenção e da precaução da degradação ambiental. Esse estudo pressupõe o controle preventivo de danos ambientais. Uma vez constatado o perigo ao meio ambiente, deve-se ponderar sobre os meios de evitar ou minimizar o prejuízo. A Lei n. 6.938/81 estabeleceu a “avaliação dos impactos ambientais” (art. 9º, III) como instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente.A Constituição Federal de 1988 determinou em seu art. 225, § 1º, IV, que incumbe ao Poder Público “exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade”. Nesse estudo, avaliam-se todas as obras e todas as atividades que possam causar significativa deterioração ao meio ambiente. O Decreto n. 88.351/83 (art. 18, §1º) determinou ao Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) que fixasse os critérios básicos e as diretrizes gerais para estudos de impacto ambiental para fins de licenciamento de obras e atividades. A Resolução n. 1/1986 do CONAMA tratou dessa matéria.Compreende-se como impacto ambiental qualquer deterioração do meio ambiente que decorre de atividade humana. A Resolução n. 1/86 do CONAMA, em seu art. 1º, considera impacto ambiental “qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que direta ou indiretamente afetam:I – a saúde, a segurança e o bem-estar da população;II – as atividades sociais e econômicas;III – a biota;IV – as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;V – a qualidade dos recursos ambientais”.
O estudo de impacto ambiental tem origem no Direito Norte-americano em virtude de exigência de elaboração de um relatório de impacto do meio ambiente, a partir de 1969, a ser apresentado juntamente aos projetos de obras do governo federal que causassem sensível alteração na qualidade do meio ambiente. Como ensina José Afonso da Silva, o estudo prévio de impacto ambiental deve ter como objetivo compatibilizar o desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico, tendo em vista constituir um dos principais objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81, art. 4º, I)[5]. O objeto desse estudo prévio consiste em avaliar todas as obras e atividades que possam acarretar alguma deterioração significativa ao meio ambiente, seja um dano certo ou incerto. Além de atender aos princípios e objetivos da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, o estudo de impacto ambiental (EIA) deverá ter como diretrizes gerais:I - contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização de projeto, confrontando-as com a hipótese de não execução do projeto;II - identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nas fases de implantação e operação da atividade;III - definir os limites da área geográfica a ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos, denominada área de influência do projeto, considerando, em todos os casos, a bacia hidrográfica na qual se localiza;IV - considerar os planos e programas governamentais, propostos e em implantação na área de influência do projeto, e sua compatibilidade. (Resolução n.1/86, art. 5º)
A avaliação do risco, a grandeza do impacto e a análise do grau de reversibilidade do impacto ou a sua irreversibilidade estarão contidos nesse estudo. Diagnosticados esses dados, o próprio EIA indicará providências para evitar ou atenuar os impactos negativos inicialmente previstos, juntamente com a elaboração de um programa de acompanhamento e monitoramento destes.
Esse estudo preventivo está intimamente ligado ao denominado licenciamento ambiental. Entende-se por licenciamento ambiental o processo administrativo pelo qual o órgão ambiental competente analisa a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades que utilizem recursos ambientais e que possam efetiva ou potencialmente poluir ou degradar o meio ambiente. Esse instituto está disciplinado pela Resolução CONAMA n. 237/97.Em qualquer das fases do licenciamento ambiental poderá ser elaborado o estudo prévio de impacto ambiental e o seu respectivo relatório (EIA/RIMA). Saliente-se que o EIA não vincula obrigatoriamente a decisão a ser tomada pela Administração Pública nesse licenciamento ambiental, uma vez que esse estudo não fornece uma resposta absoluta e inquestionável sobre os danos que possam surgir.
A necessidade de interpretação do conteúdo do estudo se apresenta imprescindível, tendo em vista a importância de analisar a conveniência e oportunidade em autorizar o projeto do proponente, assim como disponibilizar as soluções possíveis para afastar ou reduzir a magnitude dos diversos impactos ambientais negativos.Desta forma, o deferimento de licença ambiental, ato final do licenciamento, será possível mesmo que o estudo de impacto ambiental seja desfavorável[6]. O fundamento para essa discricionariedade nas mãos da Administração Pública para licenciar ou não determinada obra ou atividade apesar da produção de significativos efeitos negativos ao meio ambiente se encontra no equilíbrio que deve existir entre o desenvolvimento econômico sustentável e a proteção ao meio ambiente.
Caberá ao Poder Público avaliar a concessão ou não da licença ambiental nessa conjuntura, ponderando o princípio do desenvolvimento sustentável, preceito de preservação do meio ambiente, frente ao desenvolvimento da ordem econômica. Como não poderia ser diferente, perante o princípio da motivação, cabe ao Poder Público apresentar os fundamentos dessa decisão para fins de controle.Por outro lado, a apresentação de um EIA/RIMA favorável vincula o órgão público a conceder a licença ambiental, uma vez que, sendo a defesa do meio ambiente condicionadora da livre iniciativa, nos termos do art. 170, VI, da CF, não existindo nenhuma forma de prejuízo ao bem ambiental, não haverá justificativa para impedir a realização da obra ou atividade.
O relatório de impacto ambiental (RIMA) tem como finalidade esclarecer à população interessada qual o conteúdo do estudo de impacto ambiental, uma vez que este documento é elaborado em termos técnicos. Esse relatório é praticamente um dever, tendo em vista o princípio da informação ambiental. Uma vez elaborado, o EIA/RIMA deverão ser dirigidos ao órgão ambiental para que se proceda ao deferimento da licença ambiental ou não.A elaboração do estudo de impacto ambiental deve ficar a cargo de uma equipe multidisciplinar formada por técnicos nos diversos setores necessários para uma completa análise dos impactos ambientais positivos e negativos do projeto, para confecção de um estudo detalhado sobre a obra ou atividade.A Resolução CONAMA 1/86 em seu art. 7º originalmente previa a elaboração do estudo prévio de impacto ambiental por uma equipe não dependente direta ou indiretamente do proponente do projeto, e ressalvava que este seria responsável tecnicamente pelos resultados apresentados. Constatava-se uma tentativa de conferir independência ao trabalho desenvolvido.
A Resolução CONAMA n. 237/97, entretanto, revogou o art. 7º da resolução mencionada e passou a dispor no seu art. 11 que: “os estudos necessários ao processo de licenciamento deverão ser realizados por profissionais legalmente habilitados, às expensas do empreendedor”. O parágrafo único deste art. 11 determina ainda que o empreendedor e os profissionais que subscrevem os estudos previstos serão responsáveis pelas informações apresentadas, sujeitando-se às sanções administrativas, civis e penais.Entende-se que apenas a responsabilidade objetiva existente no sistema normativo federal em termos de dano ambiental, não será suficiente para garantir impessoalidade neste trabalho. Faz parte de nossa cultura a existência de controles formais e mecanismos preventivos para conferir a segurança técnica necessária para a importante função que será desempenhada pela equipe em questão[7].Para concluir, sempre é interessante alertar que os instrumentos de realização dos princípios da prevenção e da precaução, como é o caso do estudo de impacto ambiental e seu relatório, não têm por finalidade impedir o desenvolvimento de atividades econômicas e sociais. O controle preventivo realizado por esse instrumento é de fundamental importância, pois requer uma atuação conjunta do Poder Público e da sociedade civil, que devem se harmonizar em um objetivo único: aliar o desenvolvimento social e econômico à preservação do meio ambiente e da própria espécie humana. Para isso, faz-se necessário o princípio da participação.
Todo cidadão deve ter acesso a informações ambientais e participar do processo de tomada de decisões por parte do Estado. Como alerta Paulo Affonso Leme Machado, “a prática dos princípios da informação ampla e da participação ininterrupta das pessoas e organizações sociais no processo das decisões dos aparelhos burocráticos é que alicerça e torna possível viabilizar a implementação da prevenção e da precaução para a defesa do ser humano e do meio ambiente”.[8] É o cidadão, em primeiro lugar, que deve se manifestar se aceita suportar eventual risco que se verifica em determinado empreendimento.
Marcus Vinicius Corrêa Bittencourt - Advogado da União.
- Mestre em Direito do Estado pela Universidade Federal do Paraná (UFPR).
- Professor do Curso de Direito das Faculdades Curitiba, do Curso Jurídico, da Escola da Magistratura Federal do Paraná (ESMAFE/PR) e da Escola da Associação dos Magistrados do Trabalho da 9ª Região (EMATRA/PR).
- Professor e Membro do Corpo Científico do Instituto de Direito Romeu Felipe Bacellar.
- Autor dos Livros: “Manual de Direito Administrativo”, 2ª edição, (2007), “Controle das Concessões de Serviço Público” (2006), “Curso de Direito Constitucional” (2007), todos pela Editora Fórum de Belo Horizonte.
http://www.marcusbittencourt.com.br
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